17 октября 2006 г. в Москве прошла встреча экспертной группы по обсуждению подготовленного Министерством финансов Российской Федерации проекта Концепции Федерального закона «О микрофинансовых организациях».

Итоги встречи экспертной группы по обсуждению подготовленного Министерством финансов Российской Федерации проекта Концепции Федерального закона «О микрофинансовых организациях»

Участвовали:
Президент НАУМИР, Директор Российского Микрофинансового Центра Михаил Мамута
Исполнительный директор некоммерческого партнерства «Женская микрофинансовая сеть» Людмила Скляренко
юрист Белгородского государственного фонда поддержки малого предпринимательства Юлия Щедрина
Юрист государственного фонда поддержки малого предпринимательства Воронежской области Елена Ломакина
Начальник филиала ООО «Центр микрофинансирования» (Казань) Сергей Смоляков
Заместитель исполнительного директора Национального союза некоммерческих организаций финансовой взаимопомощи Марина Коханова
Председатель Правления общественной неправительственной организации «Возможность», директор Учебного центра «Возможность» и микрофинансовой программы «Доверие» Виктория Тагирова
Генеральный директор некоммерческого партнерства «Общество взаимного страхования «Союз» Андрей Сиднев
Проректор Высшей школы приватизации и предпринимательства Виктор Лисин
Юрист СНСОФВ «Лига кредитных союзов» Александр Бондарев
Юрист РМЦ Ольга Чуракова
Советник РМЦ по правовым вопросам Анна Байтенова

К обсуждению были приглашены представители фондов и некоммерческих партнерств - то есть именно тех организаций, чью микрофинансовую деятельность планируется регулировать законом «О микрофинансовых организациях» согласно Концепции разработчиков. В заседании приняли участие те микрофинансовые организации (далее по тексту - МФО), кто не высказывал свое мнение в ранее проводимых Российским Микрофинансовым Центром (РМЦ) опросах, и эксперты.

Открывая заседание экспертной группы, Директор РМЦ Михаил Мамута отметил, что дискуссия будет носить технический характер: важно обсудить существующий текст Концепции и выработать конструктивные предложения.

Исполнительный директор некоммерческого партнерства «Женская микрофинансовая сеть» Людмила Скляренко, отметив положительные стороны законопроекта, обратила внимание участников встречи на ряд вопросов, выявленных в результате двухнедельного опроса фондов поддержки малого предпринимательства, входящих в систему «Женской микрофинансовой сети»:

1) необходимо уточнить круг лиц, регулирование которых планируется осуществлять этим законом;
2) в определении микрозайма необходимо подчеркнуть, что это деньги, выдаваемые на условиях возвратности, срочности и возмездности;
3) говоря об «иных микрофинансовых услугах», необходимо дать их перечень либо признаки определения. По всей видимости, имеются в виду управленческие услуги, услуги по обучению, страхованию, однако это надо прямо указать во избежание разночтений;
4) необходимо прописать акценты, прежде всего формы, методы, пределы государственного контроля и надзора, их соответствие целям микрофинансовой деятельности и ее природе. В этой связи должна быть продумана единая система отчетности и на ее основании контроля микрофинансовой деятельности. При этом система должна обеспечивать и интересы государственные, и цели самих микрофинансовых организаций. Она должна быть разумна, чтобы не задавливать МФО бумажной рутиной.
Необходимо точно и четко объяснить, что имеется в виду под финансовыми показателями, установление которых планируется согласно Концепции законом о МФО.
Частные, государственные и муниципальные формы должны наряду с общими нормами регулирования иметь в этом аспекте свою специфику;
5) государственное регулирование должно содержать не только механизм целенаправленного воздействия на деятельность МФО, но и помощи им - как государственным и муниципальным, так и частным фондам. В Концепции красной нитью проходит мысль о том, что микрофинансирование направлено на помощь стартующему бизнесу. Однако это высокорисковые вложения, и поэтому немногие организации осуществляют кредитование начинающих предпринимателей. Если же закон рассматривает кредитование стартующего бизнеса как одно из основных направлений деятельности микрофинансовых организаций, то он должен предусмотреть источники пополнения средств для ведения этой деятельности, просчитать степень рисков и обозначить пути, способы их снижения.
Это особенно важно, учитывая провозглашенный проектом Концепции социальный характер микрофинансовой деятельности: если достижение социальных целей микрофинансирования будет сопряжено для МФО со значительным риском, необходимо государственное стимулирование, государственная поддержка этой деятельности. Государство должно, по сути, определить свои формы и методы сотрудничества с участниками рынка. Необходимо продумать формы, механизмы, источники государственного стимулирования: будут ли это субвенции, дотации, льготные займы, кредиты, что-либо иное - что именно?
6) необходимо предусмотреть механизмы взаимодействия некоммерческих микрофинансовых организаций с банками, другими кредитными организациями для упрощения и удешевления получения кредитов. На сегодняшний день многие МФО выдают займы не только предпринимателям, но и домашним хозяйствам, ведь личный бизнес и личное хозяйство тесно связаны.

Своим опытом работы и проблемами поделилась юрист Белгородского государственного фонда поддержки малого предпринимательства Юлия Щедрина. Деятельность фонда находится под контролем администрации области и ведется с ней во взаимодействии. У фонда хорошие деловые контакты со Сбербанком, Внешторгбанком-24, Соцбанком. Займы выдаются под обеспечение, уровень невозврата составляет всего 2%, просрочка - 1 %.

Формы, методы, механизмы государственной поддержки МФО также могут и должны быть определены на уровне регионов - в программах поддержки малого предпринимательства, в частности. Это могут быть, как в Белгородской области, такие меры, как субсидирование процентной ставки, гарантии бюджета области при получении банковских кредитов и др.

Юрист государственного фонда поддержки малого предпринимательства Воронежской области Елена Ломакина отметила:
- не должно быть пруденциального надзора за деятельностью МФО, регулирование должно вестись прежде всего путем разработки единых стандартов деятельности МФО, развития механизмов саморегулирования;
- необходима государственная поддержка МФО как путем финансирования особо затратных направлений деятельности МФО, так и путем помощи в формировании источников финансирования их деятельности, предоставления государственных гарантий;
- поскольку спрос на финансовые ресурсы для развития малого предпринимательства и домашних хозяйств растет, необходимо развивать МФО всех возможных организационно-правовых форм, в том числе и коммерческие;
-в определении микрофинансовой деятельности необходимо подчеркнуть ее систематический и возмездный характер.

Начальник филиала ООО «Центр микрофинансирования» (Казань) Сергей Смоляков отметил, что важно установить в законе максимально широкое определение микрофинансовой деятельности, чтобы не подвести под запреты деятельность уже существующих МФО: как некоммерческих, так и коммерческих. Важно, чтобы не только на уровне понятийного аппарата, но и на уровне финансовых показателей не было таких норм, которые бы привели к закрытию, уходу с этого рынка уже существующих и эффективно действующих организаций.

Заместитель исполнительного директора Национального союза некоммерческих организаций финансовой взаимопомощи Марина Коханова затронула интересный момент, связанный с деятельностью фондов развития кредитной кооперации. Она отметила, что микрофинансовые организации, с одной стороны, и банки и другие кредитные организации, с другой стороны, - две составляющие финансово-кредитной системы страны. Поэтому закон, носящий столь общее название, не может регулировать только некоторые из МФО. В противном случае нарушается логика отношений микрофинансирования как системы. Так, фонды, учреждаемые ассоциациями кредитных кооперативов, по существу занимаются микрофинансовой деятельностью, однако выпадают из сферы регулирования данным законом. Тогда как определить характер их деятельности? Если она, не являясь банковской, не подпадает и под определение микрофинансовой, то как она может быть охарактеризована? И не будет ли она после принятия этого закона признаваться неправомочной? Если же фонды ассоциаций кредитных кооперативов включить в регулирование данным законом, то необходимо менять, уточнять и расширять его понятийный аппарат: заемщик в фонде второго уровня принципиально отличен от заемщика первого уровня. Необходим единый, системный подход к регулированию микрофинансовой деятельности. Тогда любые МФО будут понимать, что им есть место.

Михаил Мамута отметил, что исходя из той же логики, если понимать под микрофинансовой организацией лишь ту, которая непосредственно кредитует малый бизнес, то даже часть региональных фондов поддержки малого предпринимательства выпадет из сферы регулирования данным законом, поскольку есть региональные фонды, которые кредитуют муниципальные фонды, а уже те непосредственно субъектов малого предпринимательства. Необходимо это учесть в Концепции законопроекта.

Целесообразно активнее привлекать к обсуждению представителей фондов поддержки малого предпринимательства и некоммерческих партнерств.

Экспертную оценку проекта Концепции с точки зрения системы российского права и международного опыта регулирования микрофинансовой деятельности дала Виктория Тагирова - председатель Правления общественной неправительственной организации «Возможность», директор Учебного центра «Возможность» и микрофинансовой программы «Доверие» - одной из крупнейших микрофинансовых программ в России. (текст экспертного заключения В.Тагировой был ранее представлен в Минфин РФ).

Она особо подчеркнула, что необходимо понимание микрофинансовой деятельности как формы финансового посредничества. Финансовый рынок должен подчиняться четким правилам: попытки регулировать малый его сегмент отдельно от общей логики развития рынка увеличивают фрагментарность законодательства, порождают коллизии.

В.Тагирова назвала несколько вопросов, которые возникают у нее по прочтении Концепции:
- кого защищает закон? кто является незащищенным в микрофинансовой деятельности? кто и как будет просчитывать риски микрофинансовой деятельности? (Ограничивать риски необходимо, когда привлекаются средства лиц, не имеющих возможность влиять на принятие решений об их использовании. Но фонды привлекают средства только своих учредителей и юридических лиц (инвесторов). Некоммерческие партнерства работают только с деньгами своих членов);
- чьи это риски? В связи с чем их страховать обязательно и почему именно в обществе взаимного страхования?
- подразумевается ли этим, что услуги общества взаимного страхования являются частью микрофинансовой деятельности - но тогда почему они вышли из-под понятия микрофинансирования и из-под сферы регулирования этим законом?!
- может ли МФО выдавать займы на 100, на 1000 рублей больше, чем величина «микрозайма»?
- если нормативы вводятся, то их соблюдение нужно контролировать. Кто и как будет осуществлять этот контроль?
- каковы в целом цели принятия закона? (Нынешнее российское законодательство не запрещает вести систематическую деятельность по выдаче займов под проценты и не относит ее к банковской. Для отнесения операции к банковской принципиально определение источника средств: в соответствии с международными стандартами, о кредитовании как банковской операции можно вести речь лишь тогда, когда для этого привлекаются средства неопределенного круга физических лиц).

От имени группы разработчиков Концепции выступил генеральный директор некоммерческого партнерства «Общество взаимного страхования «Союз» Андрей Сиднев. Он согласился с тем, что в тексте Концепции, а затем проекта закона «О микрофинансовых организациях» должны быть предусмотрены государственные преференции - во всех странах это есть, так как кредитование, финансовая поддержка начинающего бизнеса неизбежно связаны с риском. Необходимо подумать также о возможности разнообразия форм некоммерческих МФО: какая будет польза от включения в этот перечень, например, автономных некоммерческих организаций и учреждений. А.Сиднев отметил, что вопрос о необходимости контроля микрофинансовой деятельности спорный: его пределы, формы и методы обсуждаются на межведомственном уровне.

В дополнение, Михаил Мамута отметил, что закон о микрофинансовых организациях должен отвечать потребностям России, соответствовать ее месту в мире, учитывать мировой опыт (более чем в ста странах есть законы о микрофинансировании), обеспечивать четкий понятийный аппарат, прозрачность микрофинансовой деятельности (именно на это направлено предложение о включении коммерческих организаций в круг регулируемых законом субъектов МФО), предусматривать меры ее государственного стимулирования. На сегодняшний день МФО работают в рамках Гражданского кодекса РФ, и новый закон должен помочь их развитию.

Проректор Высшей школы приватизации и предпринимательства Виктор Лисин подчеркнул:
новый закон должен улучшить правовую среду деятельности всех участников микрофинансового рынка. Если этот закон направлен на определение микрофинансовой деятельности в целом, но регулирует реально только некоммерческие МФО, и то не все, то остальные должны быть хотя бы названы - в законе должны быть в этом случае отсылочные (бланкетные) нормы, адресующие к специальному законодательству в отношении этих организаций;
нельзя вводить ограничения без преференций, обязанности без прав и при этом декларировать социальные цели;
должна быть выявлена позиция законодателя по системе отношений государства и участников микрофинансового рынка, прежде всего в отношении распределения и контроля за использованием бюджетных средств;
держать под контролем все этапы и все формы микрофинансовой деятельности дорого и неэффективно, поэтому государственное регулирование должно сочетаться с саморегулированием.

Юрист СНСОФВ «Лига кредитных союзов» Александр Бондарев отметил:
1) необходимо широкое определение понятия микрофинансовой деятельности, которое бы включало в себя деятельность не только некоммерческих партнерств и фондов поддержки малого предпринимательства, но и организаций иных правовых форм. Если эти формы имеют специальное правовое регулирование другими федеральными законами, закон о МФО может дать на эти законы отсылочные нормы;
2) предусматривая возможность существования МФО, выстроенных на членской основе (некоммерческие партнерства) и без таковой (фонды), закон должен прописывать разные нормативы деятельности для этих видов организаций;
3) необходимо определение финансового посредничества как вида деятельности, необходимо уточнение, какие фонды (государственные, муниципальные, частные) могут вести микрофинансовую деятельность. На сегодняшний день из сферы регулирования закона выпадают даже ряд региональных фондов поддержки малого предпринимательства, ибо они выдают займы субъектам малого предпринимательства не непосредственно, а через муниципальные фонды. Также выпадают фонды ассоциаций кредитных кооперативов - это фонды второго уровня и они также кредитуют не субъектов малого бизнеса, а кредитные кооперативы, входящие в ассоциацию;
4) размер займа определять нецелесообразно - доказательством этого служит негативный опыт Киргизии.

Юрист РМЦ Ольга Чуракова отметила, что проект Концепции должен в первую очередь определить, кто, кого и на каких принципах регулирует. Проект содержит многочисленные ограничения: по видам субъектов, по видам деятельности, по источникам привлеченных средств, по кругу партнеров (клиентов), по размерам займа. Ряд этих ограничений не вписывается в систему российского законодательства. В любом случае ограничения не могут быть сами по себе: они должны быть связаны с преференциями, с правами, только тогда этот рынок сможет работать эффективно.

Отчет подготовила Анна Байтенова, советник РМЦ по правовым вопросам.

---

Поделиться в соц.сетях: